mercoledì 18 febbraio 2015

Il referendum costituzionale: quando fu introdotto e perché

Il 15 gennaio 1947 la Prima Sezione della Seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione in Assemblea Costituente, presieduta da Umberto Terracini, discute sull’approvazione del futuro articolo 138 della Costituzione che stabilisce la procedura per riformare la Costituzione. 
Considerata la natura rigida della Carta e la necessità di un’ampia approvazione delle sue modifiche, Paolo Rossi propone che una norma di revisione costituzionale debba ottenere non la maggioranza semplice, ma la maggioranza dei membri del Parlamento; dopodiché il Parlamento stesso viene sciolto e saranno le nuove Camere, elette dal popolo, a dover confermare senza emendamenti, a normale maggioranza, la legge. 
La procedura serve per tutelare due esigenze. La prima è un’approvazione che sia ponderata e lontana “dal pericolo che si addivenga troppo facilmente o rapidamente ad una modifica della Costituzione”; dall’altra, evitare che una minoranza si opponga a riforme volute da una larghissima maggioranza, anche del Paese. 
Viene replicato a Rossi che, così facendo, le Camere non sarebbero incentivate a riformare la Costituzione perché, facendolo, verrebbero sciolte anticipatamente. Umberto Nobile – sì, lui, quello del dirigibile – propone così di far vagliare la proposta a referendum ed Egidio Tosato lo appoggia sottolineando che il progetto di revisione non può avvenire a maggioranza semplice perché “con tale sistema si viene a perdere quella garanzia che la Costituzione, per la funzione specifica che ha, deve offrire alle minoranze, la cui manifestazione di volontà deve essere tenuta presente particolarmente in tali occasioni”. 
Alla fine le due opzioni (scioglimento delle Camere o referendum) vengono messe ai voti e passa la linea Paolo Rossi. 
Il giorno successivo, però, la Sottocommissione torna sulla questione, ne discute un po’, rimette tutto in votazione e stavolta decide che per una riforma costituzionale debba farsi ricorso alla volontà popolare tramite referendum. 
La questione torna a far capolino nella discussione in Aula nel novembre 1947, grazie ancora a Paolo Rossi, che spiega che, grazie al referendum, “anche i diritti della minoranza — di una modesta minoranza — sono tutelati efficacemente, restando aperto l'appello al popolo, anche ad opera di una parte comparativamente piccola della pubblica opinione (…) Quindi è parso giusto, per evitare inutili agitazioni e tentativi faziosi di minoranze infime, impedire il ricorso al referendum, quando la legge sia stata approvata dalle due Camere con la maggioranza di due terzi”. 
Il 3 dicembre Tommaso Perassi spiega che l’idea di ricorrere al referendum solamente quando non viene raggiunto il quorum dei due terzi “è un’idea di buon senso”, perché se viene raggiunto tale quorum “si può fondatamente presumere che si è di fronte a una legge costituzionale che risponde a esigenze sentite dalla maggioranza del Paese. Quindi sembra inutile condizionare la perfezione di una tale legge all'eventualità del referendum”. 

Quel che appare chiaro dalle discussioni in Assemblea Costituente è dunque il referendum confermativo della legge costituzionale come strumento della minoranza. 
Della minoranza. 
Non della maggioranza. 
La regola non è: “visto che la legge lo permette, si può approvare una modifica costituzionale anche senza il quorum dei due terzi poi ci si appella al referendum”; la regola è: “si approva con i due terzi, ma se si fa eccezione e si approva con un margine inferiore, la minoranza ha il diritto di far valere le sue ragioni ricorrendo al referendum”. 

Lo spirito della Costituzione insomma è quello di introdurre la regola dei due terzi e del referendum confermativo per evitare due abusi: da un lato quello che una piccola minoranza agguerrita può fare verso una modifica costituzionale voluta da una larga maggioranza; dall’altro l’abuso di una maggioranza stretta che impone il suo volere a una minoranza consistente. 
Brandire l’arma del referendum da parte della maggioranza per mettere sotto ricatto la minoranza gufa e conservatrice è lecito perché niente lo vieta; ma è contro lo spirito della Costituzione.